澳大利亞城鄉用地分類標準及比較研究

導讀

澳大利亞特定的政治體制和長期的自然人文積澱是影響本國土地分類制度形成深層因素。文章解讀了澳大利亞城鄉用地分類標準,一是在國家層面構建了「土地自然狀況—價值評估—產出效益」的價值鏈,實現用地精準管控;二是在州層面則側重具體建設行為,體現出全域統籌、保護資源等特點。在國土空間規劃相關標準規範建立的窗口期,引入澳大利亞土地分類體系並展開比較研究,以期為我國用地分類標準的重構提供借鑑,更好的支撐國土空間規劃的編制和管理。

1、澳大利亞土地分類體系概況

在國家層面,澳大利亞形成了以ALUM(澳大利亞土地利用和管理分類標準)為主,以ANZSIC(澳大利亞和紐西蘭標準工業分類標準)和AVPCC(澳大利亞不動產評估分類標準)為補充的分類體系(圖1)。其中,ALUM由澳大利亞農業和水資源部牽頭制定,是國家層面最具權威性的綜合性土地分類標準。該標準從保障自然資源和農業生產的角度劃定用地類型,旨在對國家自然資源系統進行全面統計、監管和評估,並形成統一的土地利用管理系統。另外兩大標準屬於行業標準,ANZSIC由澳大利亞統計局與紐西蘭統計局共同制定,用於比較兩國工業發展情況,是全國五年一次社會經濟普查的重要統計類別之一;AVPCC則是在全國範圍內用於對住宅、工商業、農業、基礎設施、體育文化等各種不動產價值進行評級和徵稅的分類標準。

州層面的城鄉用地分類標準則與城鄉規劃體系直接相關。州議會根據實際情況制定各州的用地區劃標準,並應用於兩種地方法定規劃中,即地方環境規劃(簡稱「LEP」)和發展控制規劃(簡稱「DCP」)。LEP是地方層面具有最高法定效力的規劃,深度介於我國城市總體規劃和控制性詳細規劃之間,該規劃由地方議會編制,報州環境部和立法院審批。DCP則由市議會審批的,是對LEP的延續和深化,可以直接指導用地開發。

圖1 澳大利亞土地分類體系

圖1 澳大利亞土地分類體系

2、國家層面的土地分類標準及特點

2.1 ALUM的結構與特點

ALUM將土地利用類型劃分為6大類、31中類和159小類。主要有四大特點:(1)根據人類活動對用地的干預程度劃分地類,對土地上經濟活動、生產活動或者自然景觀進行描述和識別,體現對土地自然屬性的原真性保護。(2)標準較為彈性和包容。在每項分類的屬性表內,設有許多其他屬性類別,作為與其他標準之間的轉換接口。比如設有「商品描述(Commod_desc)」欄位,用於記錄不同用地生產的商品種類,以及設立「註解(Comments)」欄位來表示尚不確定的土地類別。(3)允許土地多用途兼容,但需區別主要用途和附屬用途。土地主要用途是基於土地管理方的主要管理目標來決定的,比如生產性林地主要用途是木材生產,但是其附屬用途可以是養護、休閒、放牧或者是集水作用。(4)區分土地輪作與用途改變。澳大利亞土地利用特別是農地生產輪作率非常高,標準根據特定時間的土地主要用途來進行分類,儘可能區分土地的永久用途變化和不同階段的輪作用途改變。

2.2 三大分類標準之間的轉換

通過與AVPCC、ANZSIC等國標的融合(圖2),ALUM打通了與土地利用相關的社會經濟發展各類標準之間的邊界,實現了國土空間分類的「一套標準」。同時,通過全國性土地分類標準與土地價值評估標準的融合,更加有效的管理土地財政。

ALUM的優勢在於便於區分在大地景觀之上的不同人工勞作類型,比如自然生長、旱地、灌溉和集中生產用地;更加適合全國尺度的包容性分類,便於融合其他與土地相關的不同分類標準。而AVPCC和ANZSIC標準的優勢在於能夠更好的區分集約土地用途,特別是與工商業有關的土地用途。因此,AVPCC和ANZSIC標準的多數指標能夠很好的與ALUM第五大類「集中使用」土地類型進行無縫對接。

ALUM還注重土地利用類型與土地產出商品之間的關係,將土地類型中類和小類編碼與澳大利亞國家統計局制定的商品編碼相融合,實現對「生產土地狀況-土地生產狀況-土地生產商品」全過程的有效監管。具體融合方法是將不同類型的商品,按照生產此類商品的土地生產屬性加以區分。比如「牛肉」,可以根據生產牛肉的牧場類型分為「旱地、灌溉或者集中生產」(表1)。

圖2 三大用地分類標準(ALUM、ANZSIC、AVPCC)融合關係圖

表1 ALUM分類標準和商品清單融合列表(部分)

資料來源:《第八版澳大利亞土地分類管理》。

3、州層面的城鄉用地分類標準及比較研究

3.1 新州城鄉用地分類與我國對比研究

新州用地分類導則將城鄉用地分為八大類、35中類。其中八大類用地分別為居住用地、特殊用地、商業服務業用地、工業用地、休閒用地、環境保護用地、水體用地和初級用地(圖3)。與我國《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB50137—2011)比較,兩者呈現如下區別:第一,我國城市用地分類標準層次結構更為複雜,從區域到地方、建設與非建設等角度,實質上將城鄉用地分為六個層次。以「R11住宅用地」為例,其屬於「H建設用地—H1城鄉居民建設用地—H11城市建設用地—R居住用地—R1一類居住用地」類別。相反,新州用地導則僅有兩級體系,較為簡潔。第二,我國城市用地分類標準帶有明顯的城鄉二元結構印記,城鄉用地分類程式碼和城市建設用地分類程式碼兩者相對獨立,自成體系。且城鄉用地大類僅H建設用地、E非建設用地兩類,人為將城市和鄉村用地割裂開來。新州用地分類導則則體現了全域統籌、城鄉一體的發展導向,主要依據產業類型和所承載的功能進行用地分類,建設空間和生態空間的鴻溝不明顯。第三,我國更加重視建設用地類型劃分,採用詳盡的表格將八大類城市建設用地單獨劃定,深度明顯深於非建設用地。新州則兼顧建設與非建設用地,劃分深度基本一致,八大類用地中有三類屬於非建設用地。

圖3  新州用地分類與我國城鄉用地分類對比

圖3 新州用地分類與我國城鄉用地分類對比

資料來源:《新南威爾士州Standard LEP》和《城市用地分類與規劃建設用地標準(GB 50137—2011)》。

3.2 新州城鄉規劃用地類型特點

✍(1)強調功能混合,鼓勵用地兼容

新州的用地分類導則充分強調用地混合,單獨設置B4類混合型用地,集聚商業、辦公、居住、零售等多種用地功能。此外,作為總規層面的用地分類導則,在農用地、林地、休閒用地等多種用地類型中體現了兼容性導向。對於非直接相關功能,則需要經議會嚴格審批,保證專地專用。如工業用地應優先保障工業生產用途,住宅用地則對非居住功能進行嚴格控制。而對於保障房等民生工程,可以在用地分區中優先落實。我國則一般在控規階段提出用地分類的兼容性標準,以江蘇為例,《江蘇省控制性詳細規劃編制導則(2012年修訂)》明確了用地兼容的三種情況,即允許兼容、有條件兼容和禁止兼容,但如何去判定有條件兼容並未明確。

✍(2)增加就業機會,維持街區活力

新州鼓勵在各類用地中展開多功能利用,依託多種業態模式,增加用地多樣性,提升街區活力,從而實現增加就業機會的民生目標。特別是針對傳統意義上地塊分割較大的產業用地,尤其重視用地混合和就業機會的增加,避免生產功能過於單一,喪失地區活力。例如,B6類企業走廊用地,就提倡包括商務、辦公、零售、輕工業在內的用地混合,同時在各類工業用地(IN1~IN4)中均強調了鼓勵創造就業機會和提升中心活力的重要性。

(3)引入過渡用地,保障生態基底

創新性地引入RU6類過渡用地,用於鄉村和其他用地之間的過渡。如圖4所示,在傳統居住用地(R1)周邊,運用過渡用地(RU6)有效地將傳統居住用地(R1)與公共休閒用地(RE1)和第一產業用地(RU1)隔離。一方面,從景觀角度出發,防止用地強度在城鄉之間的突變,減少相鄰用地衝突;另一方面,從環境敏感因素角度考慮,有效遏制城鎮建設對農業和生態用地的影響。

圖4 新南威爾士州麥考瑞港口用地分區管理圖(局部)

資料來源:《麥考瑞港口當地環境規劃2011》。

✍(4)增加空間集聚要素,實現功能和形態雙控

根據建設用地的集聚規模、開發強度、空間形態區分用地類型是新州用地分類的一大特色。以居住用地為例,我國居住用地主要按設施配套齊全狀況和環境優良程度進行分類,新州則按建設密度和空間形態進行區分,劃分為R1傳統居住用地、R2低密度居住用地、R3中密度居住用地、R4高密度居住用地和R5大地塊居住用地等五類。再以商務辦公用地為例,我國以功能類型區分,以B2中類統一表示商務用地,輔以小類細分。新州用地分類則體現了功能類型和空間形態的雙重控制。B5類商務用地主導功能為辦公和倉儲,並鼓勵大空間需求的零售業入駐(如宜家);B6類企業走廊用地更強調沿路的企業帶狀高強度集聚;而一般塊狀辦公區則歸納為B7類用地。

✍(5)匹配公共服務供給與人口容量,實現地塊需求自我平衡

新州用地導則尤為重視公服設施與對應的社區規模和服務人群的匹配度。如居住用地特別強調社區服務,每類居住用地都必須提供滿足居民的日常服務需求。對於大地塊居住用地(R5),鼓勵將人口容量與公服設施供給能力掛鉤,以公共服務設施的服務半徑作為社區規模的上限,避免「臥城」現象。與此同時,將職住平衡寫入用地導則,儘量減少鐘擺式通勤,實現不同尺度下的需求平衡。

✍(6)根據不同等級細分公共服務用地,體現中心體系的層級特徵

以B類用地為例,採用不同的用地類別涵蓋了從當地社區到全球大都會的公共服務中心體系。不同的用地類型對應不同的服務範圍,匹配城鎮體系層級特徵。比如B1類鄰里中心用地,僅服務於本地社區居民,用作小型零售業、商業和社區管理服務等用途,而B2類用地服務對象有所拓展,增加了外來旅遊者,並增加了娛樂用地。B3類商業核心用地則更多地代表了城市級別的商業中心,擁有多種服務業業態,服務人群也進一步擴展。直至B8類大都會中心用地,僅適用於悉尼,對開發強度和功能兼容性提出要求,保障悉尼卓越全球城市的地位。

✍(7)根據主導功能細分自然環境用地,實現對資源的精確管控

澳大利亞是全球第二個建立國家公園的國家,目前共有560個國家公園、145個海洋保護區,佔國土面積的7.85%。新州用地導則對自然環境用地的分類特別細緻。以環境用地為例,根據生態環境價值和開發利用強度劃分了4類用地,分別為E1國家公園和自然保護區用地、E2環境保護用地、E3環境管制用地、E4環保地區生活用地,管制力度由嚴到松,類似於我國不同等級的生態紅線。如E1土地利用必須經過一系列法案的批准審慎使用,到E4就可以進行低影響的居住開發。

河流用地也根據水體主體功能的不同細分為自然河流、休閒河流和作業水體用地。對於作業水體,在維持生態環境質量的前提下,強調生產運輸的高效利用和各類活動平等的使用權。我國則是以E類統領非建設用地,其中E1類水域根據水體形態分為自然水域、水庫、坑塘溝渠三類;環境用地則以E2農林用地概括,顯得過於粗略。

4、澳大利亞用地分類標準對我國的啟示

澳大利亞特定的政治體制和長期的自然人文積澱是影響本國土地分類制度形成的兩大深層因素。一方面,「國家—州—地方」相對鬆散的政體是聯邦制國家的共同特性,州政府擁有獨立的立法和行政權,導致土地分類標準難以由國家縱向無縫傳導到地方。另一方面,國土幅員遼闊、資源類型豐富奠定了澳大利亞崇尚自然的文化基因,各層級的土地分類標準均體現出對自然和環境保護的尊崇。此外,澳大利亞與我國在資源稟賦、發展階段、治理制度等基本國情方面存在較大差異,導致在城鄉用地分類標準和管控方式上存在根本不同。如澳大利亞已經邁入城鎮化成熟穩定階段,更加關注生態開敞空間,以及針對舊城衰敗等問題更加關注用地的活力、多樣性和開發強度等指標。而我國城鎮化仍然處於中高速增長期,特別是戶籍人口城鎮化率比常住人口城鎮化率低16.21%,仍處於拉動內需、刺激消費的增長階段。

澳大利亞經驗對我國城鄉用地分類標準最佳化具有以下借鑑意義:第一,澳大利亞用地分類標準較為包容與彈性,無論是國家層面的ALUM還是各州的用地分類導則,均沒有對地方規劃建設用地類型構成比例,以及人均指標有所限定,體現了對地方實際情況的充分尊重。我國城市眾多,發展基礎和用地特徵千差萬別,目前國標對用地構成和人均用地指標「一刀切」的做法略顯武斷。第二,國家層面的三大土地分類標準做到了有機融合,ALUM標準不但與不動產評估標準有接口,與商品編碼也較好銜接,做到對土地經濟價值和產出效益的有效監管。第三,用地分類與規劃管控緊密結合。新州用地分類導則中對於每類用地,都附有針對性的開發引導策略,註明哪些用途可以不經審批直接建設,哪些用途需要報議會審批,哪些用途禁止開發。此外,賦予用地類型多重控制職能。如引入開發強度概念,將用地類型從二維平面控制向三維空間引導延展。第四,在規劃用地方案中,以地籍權屬作為匹配用地類型的基本空間單元,且保持LEP和DCP規劃對用地類型和地塊精度的高度一致,做到權屬清晰,方便實施。

在國土空間規劃相關標準規範建立的窗口期,引入澳大利亞土地分類體系並展開比較研究,希望新的用地分類標準在總體規劃層面能夠保持彈性和兼容性,突出用地主體功能,對生態紅線等綠色底線嚴格把控;在詳細規劃層面賦予地方更大的自主權,制定相對靈活、與總規銜接有序的分類標準,對用地屬性進行多維管控,更好的支撐國土空間規劃的編制和管理。

文章作者:

朱傑,中規院(北京)規劃設計公司江蘇分公司

高煜、Adrienne Keane,悉尼大學建築設計與規劃學院