國浩視點 |《醫療器械監督管理條例》要點解讀

目 錄

目 錄

一、醫療器械註冊(備案)人(MAH)制度

二、加強醫療器械臨床試驗監管

三、不良事件監測和再評價

四、加強醫療器械網路銷售監管

五、加強醫療器械廣告監管

六、明確認可LDT的合法性地位

七、進口醫療器械

八、加強違法單位及相關責任人員的法律責任

2021年3月18日,國家藥品監督管理局(以下簡稱「國家藥監局」)正式發佈了最新修訂的《醫療器械監督管理條例(2021修訂)》,並於2021年6月1日施行(以下簡稱「新《條例》」)。

我國醫療器械方面的立法最早可追溯到80年代末,當時尚未形成系統性的對醫療器械的法律法規,1996年9月,原國家醫藥管理局頒佈了《醫療器械產品註冊管理辦法》,該部門規章對進口醫療器械產品的註冊申請、醫療器械產品分類以及註冊登記等制度進行了規定,針對三類醫療器械均進行註冊登記管理。目前現行有效的《醫療器械監督管理條例》最早系由國務院於2000年發佈,要求開辦第二類、第三類醫療器械生產企業應當經過藥品監督管理部門批准,並應當獲得醫療器械生產企業許可證,這一管理制度一直沿用至2014年。在2014年、2017年及2021年又經歷了3次修改,逐步細化了對研發、生產、經營、流通環節以及不良事故、召回等醫療器械全生命週期的監管。除《監管條例》外,醫療器械領域的其他法規及規範性檔案還散見於各個層級的藥監部門,並貫穿於醫療器械從研發、生產到上市、流通的各個環節。

1

醫療器械註冊(備案)人(MAH)制度

醫療器械註冊人、備案人(Marketing Authorization Holder,「MAH」),是指取得醫療器械註冊證或者辦理醫療器械備案的企業或者研製機構。新《條例》最大的亮點,是從行政法規層面,在全國範圍內確立MAH制度。

MAH制度於2017年12月在上海開始試點。2018年5月,國務院印發《進一步深化中國(廣東)、(天津)、(福建)自由貿易試驗區改革開放方案》,醫療器械MAH試點由上海擴展到廣東和天津。2019年8月,國家藥監局發佈《關於擴大醫療器械註冊人制度試點工作的通知》,進一步將醫療器械MAH試點擴展到包括上海、廣東、天津在內的21個試點。2020年7月,國務院印發《關於做好自由貿易試驗區第六批改革試點經驗複製推廣工作的通知》,最終將醫療器械MAH制度在全國範圍內全面推廣。

在MAH制度出臺之前,我國對醫療器械實行生產與註冊綁定模式,即只有醫療器械的生產企業方可作為醫療器械的註冊申請主體,併成為醫療器械的持證人。但生產與註冊綁定模式無法很好地調動醫療器械研發機構的創新動力,不利於相關監管機構對醫療器械全生命週期進行有效監管。相比之下,MAH制度大幅調動了醫療器械研發機構的創新動力,醫療器械質量顯著改善。根據國家藥監局2022年1月發佈的《2021年度醫療器械註冊工作報告》及2022年3月發佈的《2021醫療器械註冊大資料》,2021年國家藥監局共批准醫療器械註冊11314項,相較於2020年增長了14.9%,其中批准境內第三類醫療器械註冊4596項,較2020年增加27.6%,批准進口醫療器械註冊6718項,比2020年增加了7.6%。

新《條例》第13條規定,醫療器械註冊人、備案人應當加強醫療器械全生命週期質量管理,對研製、生產、經營、使用全過程中醫療器械的安全性、有效性依法承擔責任。與原《條例》相比,新《條例》要求MHA承擔醫療器械質量的全生命週期法律責任,將原來由醫療器械生產經營企業、使用單位承擔的部分義務,歸屬於MAH。

另外,對於境外MAH,原《條例》要求境外MAH應通過其在中國境內設立的代表機構或者指定中國境內的企業法人作為代理人,配合境外MAH開展相關工作。但在代理人制度下,原《條例》未明確代理人未依法履行配合工作的法律後果,導致相關監管機構無法對代理人的違法行為追責。因此,新《條例》將代理人制度修改為指定人制度,並要求指定人協助境外MAH履行註冊(備案)義務。否則,根據新《條例》第98條的規定,由省級藥監局責令改正,給予警告,並處5萬元以上10萬元以下罰款;情節嚴重的,處10萬元以上50萬元以下罰款,5年內禁止其法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員從事醫療器械生產經營活動。

2

加強醫療器械臨床試驗監管

新《條例》釐清了醫療器械臨床試驗與臨床評價的關係。根據《醫療器械臨床評價技術指導原則》第1條規定,醫療器械臨床評價是指申請人或者備案人通過臨床文獻資料、臨床經驗資料、臨床試驗等資訊對產品是否滿足使用要求或者適用範圍進行確認的過程。臨床評價分為臨床資料收集、臨床資料評估及臨床資料分析三個階段。

目前,我國開展醫療器械臨床評價主要有三種途徑:

1. 針對列入《免於進行臨床試驗的醫療器械目錄》的醫療器械產品,免於進行臨床評價;

2. 對於已有同品種醫療器械臨床文獻資料、臨床資料的醫療器械,通過對同品種醫療器械臨床文獻資料、臨床資料進行分析評價;

3. 針對已有臨床文獻資料、臨床資料不足以確認產品安全、有效的醫療器械,開展臨床試驗。

根據2020年修訂的《醫療器械臨床試驗質量管理規範》(以下簡稱《醫療器械GCP》)第3條規定,醫療器械臨床試驗是指在經備案的醫療器械臨床試驗機構中,按照醫療器械臨床試驗質量管理規範的要求,對擬申請註冊的醫療器械在正常使用條件下的安全性和有效性進行確認或驗證的過程。由此可見,臨床試驗是醫療器械臨床評價獲得臨床資料的途徑之一。

根據新《條例》的規定,不同類別醫療器械的臨床試驗管理如下:

另外,新《條例》在《醫療器械GCP》的基礎上,吸收並增加了開展醫療器械臨床試驗的合規要求:

1. 醫療器械臨床試驗應當獲得倫理委員會的同意,列入需進行臨床試驗審批的第III類醫療器械目錄的,還應當獲得國家藥監局的批准,並且在符合要求的三級甲等醫療機構實施臨床試驗。

2. 醫療器械臨床試驗機構應當向受試者告知試驗目的、用途和可能產生的風險等詳細情況,獲得受試者的書面知情同意;受試者為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的,應當依法獲得其監護人的書面知情同意。

3

不良事件監測和再評價

新《條例》第五章對醫療器械不良事件監測及再評價進行了修訂,在行政法規層面進一步明確了醫療器械不良事件監測的主體責任及再評價結果應用等,具體如下:

(一) 不良事件監測的主體責任

新《條例》在原《條例》的基礎上新增了MAH為醫療器械不良事件監測的責任主體。原《條例》第47條規定醫療器械不良事件監測的責任主體為醫療器械生產經營企業、使用單位,新《條例》全面落實MAH制度,由MAH對醫療器械的研製、生產、經營、適用活動全過程中醫療器械的安全性、有效性承擔最終責任,因此,新《條例》將MAH新增為醫療器械不良事件監測的責任主體。

對於醫療器械不良事件監測的主體責任,新《條例》明確MAH承擔醫療器械不良事件監測的核心職責,負責建立醫療器械不良事件監測體系,配備與其產品相適應的不良事件監測機構和人員,對其產品主動開展不良事件監測,並按照國務院藥品監督管理部門的規定,向醫療器械不良事件監測技術機構報告調查、分析、評價、產品風險控制等情況。生產經營企業、使用單位負有協助MAH對所生產經營或者使用的醫療器械開展不良事件監測的協助義務。其他單位和個人有權向不良事件監測技術機構報告醫療器械不良事件或者可疑不良事件。

另外,在法律責任方面,新《條例》第89條在原《條例》第68條的基礎上,擴大了不良事件監測的違規處罰情形和責任,同時,特別明確了對違法單位及其法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員採取雙罰制。

(二) 已上市醫療器械再評價

(二) 已上市醫療器械再評價

新《條例》在原《條例》的基礎上新增了已上市醫療器械再評價的責任主體。原《條例》第51條規定省級以上食藥監局對已上市醫療器械組織開展再評價,新《條例》第66條新增了MAH對已上市醫療器械組織主動開展再評價,實行MAH主動開展與藥監部門組織開展並行的兩種再評價方式。MAH應當根據再評價結果,採取相應控制措施,對已上市醫療器械進行改進,並按照規定進行註冊變更或者備案變更。再評價結果表明已上市醫療器械不能保證安全、有效的,MAH應當主動申請註銷醫療器械註冊證或者取消備案;MAH未申請註銷醫療器械註冊證或者取消備案的,由藥監部門註銷醫療器械註冊證或者取消備案。

4

加強醫療器械網路銷售監管

近年來,網購成為人們消費的主流渠道,醫療器械也進入了主流網際網路藥房或電商平臺,甚至有網紅產品以「械字號」作為促銷引流噱頭。新《條例》彌補了原《條例》對於醫療器械網路銷售的監管空白,對醫療器械網路銷售作出了明確規定:

在銷售主體方面,從事醫療器械網路銷售的,應當是醫療器械註冊人、備案人或者醫療器械經營企業。

在資訊備案方面,經營者及電商平臺均有登記備案義務:

1. 從事醫療器械網路銷售的經營者,應當將從事醫療器械網路銷售的相關資訊告知所在地設區的市級藥監局(經營第一類醫療器械和另有規定的除外);

2. 為醫療器械網路交易提供服務的電商平臺經營者應當對入網醫療器械經營者進行實名登記,審查其經營許可、備案情況和所經營醫療器械產品註冊、備案情況,並對其經營行為進行管理。電商平臺若發現經營者存在違法行為的,應當及時制止並報送經營者所在地設區的市級藥監局,若違法行為嚴重的,應當立即停止提供網路交易平臺服務;

3. 如MAH、經營企業從事醫療器械網路銷售,但未告知相關藥監局,相關藥監局及衛生主管部門有權給予處罰,情節嚴重的,責令停產停業,直至由原發證部門吊銷醫療器械註冊證、生產許可證、經營許可證,同時,違法單位的法定代表人、主要負責人等相關責任人員也有可能受到罰款的處罰。

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加強醫療器械廣告監管

新《條例》在《藥品、醫療器械、保健食品、特殊醫學用途配方食品廣告審查管理暫行辦法》的基礎上,對醫療器械廣告審查的監管體系進行了修訂,在行政法規層面明確了醫療器械廣告的審查機關、監管機關及違法處罰依據等。

原《條例》由省級藥監局對醫療器械廣告內容進行審查,由省級市場監管局對醫療器械廣告進行監督檢查。這一職能劃分將醫療器械廣告的審查權與監查權分離,審查醫療器械廣告的藥監部門沒有監查權,監查醫療器械廣告的市場監管部門又沒有審查權,容易出現兩個部門對於同一醫療器械廣告認知不一、重複執法的問題。

新《條例》明確由省級藥監局和省級市場監管局對醫療器械廣告內容進行審查,由省級市場監管局對醫療器械廣告進行監督檢查。發佈醫療器械廣告前,應當由省級藥監局和省級市場監管局對廣告內容進行審查,並取得醫療器械廣告批准文號;發佈醫療器械廣告後,應當由省級市場監管局對醫療器械廣告進行監督檢查,並對違法醫療器械廣告進行處罰。在這一監管體系下,藥監部門和市場監管部門對於醫療器械廣告的審查權和監查權權源明確,更有利於避免原監管體系下的監管困境。

與原《條例》相比,新《條例》明確違反本條例有關醫療器械廣告管理規定的,依照《廣告法》的規定給予處罰,從而大幅提高了違法醫療器械廣告的法律責任。根據《廣告法》第55條規定,發佈虛假醫療器械廣告的,將被責令停止發佈廣告、在相應範圍內消除影響、處以一定數額或廣告費用一定比例的罰款、吊銷營業執照、由廣告審查機關撤銷廣告審查批准檔案、一年內不受理其廣告審查申請等。相比於原《條例》規定,沒收違法銷售的醫療器械、處以2萬元至5萬元罰款的法律責任相比,違法成本大幅提高。

6

明確認可LDT的合法性地位

新《條例》第53條新增規定,對國內尚無同品種產品上市的體外診斷試劑,符合條件的醫療機構根據本單位的臨床需要,可以自行研製,在執業醫師指導下在本單位內使用。本條新增規定確立了實驗室自主研發項目(Laboratory Developed Tests,「LDT」)的合法性地位,即僅在實驗室內部使用、不外售給其他實驗室或醫療機構、但結果可以用於指導臨床診療的檢測項目。

LDT的存在具有現實意義。實踐中,由於罕見病、複雜疾病等病例稀少,導致體外診斷試劑的研發、生產企業研發、量產相關體外診斷試劑產品的意願不強,在這種情況下,由醫療機構自行或委託醫學檢驗實驗室研發、使用未上市的自制體外診斷試劑對患者進行檢測以滿足臨床需要,則成為一種低成本、高效率的替代方式。因此,LDT在美國已發展成為比較成熟的檢測項目,根據美國的管理體系,經過《臨床實驗室改進修正法案》(Clinical Laboratory Improvements Acts,「CLIA」)認證的實驗室即獲得LDT經營許可許可權。

LDT在我國經歷了從限制到認可的發展歷程。原《條例》自2000年4月1日施行以來,歷經2014年、2017年及2021年三次修訂,在2021年修訂之前,均未明確認可LDT的合法性地位。2000年施行的原《條例》第10條,雖然規定「醫療機構根據本單位的臨床需要,可以研製醫療器械,在執業醫師指導下在本單位使用」,但在2014年和2017年修訂的原《條例》中均刪除了該條款。直至2021年修訂的新《條例》,我國最終在行政法規層面認可了LDT的合法性地位。

根據新《條例》第53條新增規定,醫療機構進行LDT需要同時符合以下條件:

1. LDT針對國內尚無同品種產品上市的IVD試劑。體外診斷試劑(In Vitro Diagnostic Reagents,「IVD試劑」),指按醫療器械管理的體外診斷試劑,包括在疾病的預測、預防、診斷、治療監測、預後觀察和健康狀態評價的過程中,用於人體樣本體外檢測的試劑、試劑盒、校準品、質控品等產品。根據原《條例》的規定,醫療機構不得使用未依法註冊、無合格證明檔案的IVD試劑。新《條例》施行後,國家市場監管局發佈了《體外診斷試劑註冊與備案管理辦法》(以下簡稱《IVD試劑註冊備案辦法》),新增規定「國內尚無同品種產品上市,醫療機構根據本單位的臨床需要自行研製,在執業醫師指導下在本單位內使用的體外診斷試劑」,明確在國內尚無同品種產品上市的前提下,醫療機構可以進行IVD試劑的LDT。

2. 符合條件的醫療機構可以在執業醫師指導下進行LDT。新《條例》並未明確進行LDT的醫療機構需要符合的條件。實踐中,進行LDT的醫療機構主要包括醫院和醫學檢驗實驗室,分別進行院內檢測和院外檢測,並需要符合《醫療機構管理條例》的規定,取得《醫療機構執業許可證》。

3. LDT僅在本單位內使用。新《條例》對於LDT的使用範圍嚴格限制在本單位內,不得對外提供和銷售,但並未對本單位進行明確界定。

7

進口醫療器械

根據原《條例》規定,進口的醫療器械應當已在境外獲准上市銷售,並由向我國境內出口醫療器械的境外生產企業在我國境內設立的代表機構或我國境內的企業法人作為代理人,向國家藥監局提交註冊(備案)申請資料和註冊(備案)申請人所在國(地區)主管部門准許該醫療器械上市銷售的證明檔案。

相比於原《條例》,新《條例》針對進口醫療器械主要有以下兩點變化:

1. 針對未在境外上市銷售的創新醫療器械可以不提交相關證明檔案。根據新《條例》第15條、第16條規定,未在境外上市的創新醫療器械,可以不提交註冊申請(備案)人所在國(地區)主管部門准許該醫療器械上市銷售的證明檔案。這為我國加入醫療器械全球研發體系、同步進行國際多中心臨床試驗的醫療器械產品研發提供了便利,對於未在境外上市銷售的創新醫療器械,將可以同步在中國申請註冊(備案)。相應地,2018年11月2日發佈的《創新醫療器械特別審批程序》也將進行新一輪修訂,以適應新《條例》帶來的這一變化。

2. 向我國境內出口醫療器械的境外註冊申請人(備案人)需要指定我國境內企業法人作為代理人。根據新《條例》第15條、第16條規定,向我國境內出口醫療器械的境外註冊申請(備案)人需要指定我國境內企業法人作為代理人,在我國境內設立的代表機構不再被允許作為代理人。作為代理人的我國境內企業法人需要履行以下職責:提交醫療器械註冊申請(備案)材料,協助註冊(備案人)建立與產品相適應的質量管理體系並保持有效運行、制定上市後研究和風險管控計劃並保證有效實施、依法開展不良事件監測和再評價、建立並執行產品追溯和召回制度及國務院藥品監督管理部門規定的其他義務。

8

加強違法單位及相關責任人員的法律責任

為落實「四個最嚴」要求,新《條例》還極大地加強了醫療器械違法行為的法律責任及處罰力度,主要體現在以下三個方面:

1. 加強醫療器械註冊(備案)人的法律責任。新《條例》第89條、第98條新增規定,醫療器械註冊(備案)人未履行作為醫療器械註冊(備案)人的相關義務,境外醫療器械註冊申請(備案)人指定的境內企業法人未履行作為代理人的相關義務,其自身及相關責任人員需要承擔相應的法律責任。

2. 提高對醫療器械違法行為的處罰力度。新條例第81條、第84條修改規定,對於生產、經營未取得醫療器械註冊證的第II類、第III類醫療器械,未經許可從事第II類、第III類醫療器械生產活動、第III類醫療器械經營活動,罰款數額由原來貨值金額的10倍至20倍大幅提高到15倍至30倍。對於生產、經營未經備案的第I類醫療器械,未經備案從事第I類醫療器械生產,經營第II類醫療器械、應當備案但未備案,罰款數額由原來的1萬元以下大幅提高到貨值金額的5倍至20倍。

3. 加強對相關責任人員的處罰力度。新《條例》在處罰違法單位外,特別強調處罰到人。對於違法單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員,也將被沒收違法行為發生期間自本單位所獲收入,並處所獲收入一定比例的罰款,及一定期限內禁止其從事醫療器械生產經營活動。

【 特別聲明:本篇文章所闡述和說明的觀點僅代表作者本人意見,僅供參考和交流,不代表本所或其律師出具的任何形式之法律意見或建議。】

作者簡介

劉軍

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國浩上海律師

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楊奕琳

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