國浩視點 | 控制性詳細規劃調整的司法救濟與政策改進芻議

摘要

摘要:在控制性詳細規劃調整的實踐過程中,常見土地權利人或相鄰權人以控規調整侵害自身既得合法權益為由,提起行政複議乃至行政訴訟。本文以各級法院受理的控規調整類涉訴案件為切入點,試圖分析司法實踐對控規調整行為合法性審查的態度,最後以國土空間規劃改革的要求和存量用地盤活的需求入手,提出進一步完善控規的起草制定和司法審查制度,為城市更新提供更完善的法律保障與政策支持。

目 錄

一、問題的提出

二、控制性詳細規劃的法規政策體系演變

三、控制性詳細規劃調整引起的法律糾紛類型分析

四、各級法院對控制性詳細規劃調整的審查方式與限度

五、針對存量用地再開發的控規調整與政策完善建議

一、問題的提出

與我國快速城鎮化時期的增量建設用地供應相區別,城市更新項目多為以空間資源重新配置為基礎的存量用地更新,即對城鄉建設已佔有或使用的土地進行再開發再利用。因其多涉及土地用途變更、土地單元的合併與分割、土地收回再供應、土地二級市場轉讓等問題,具有產權和利益複雜的特點[注1]。根據《城鄉規劃法》相關規定,控制性詳細規劃是國有土地使用權出讓、建設用地規劃許可證核發、建設工程竣工驗收的法定依據。在城市更新項目中,涉及土地權屬變更、用途變更的部分,必須要符合控制性詳細規劃的要求,否則將面臨因不符合法律規定導致合同無效、無法辦理不動產登記導致產權無法確認的重大法律風險。

2019年,中共中央辦公廳印發《中共中央國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》(中發〔2019〕18號),明確全面開展自然資源部重組和國土空間規劃體系建設工作,多年來分散於國土、住建、發改委等多部門的城鄉建設管控政策及不一致的監管方法將得到歷史性的統一。根據上述意見,由自然資源部門統籌進行國土空間規劃的編制與管控落實,通過總體規劃、詳細規劃和專項規劃佈局空間資源。其中,詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排,在城鎮開發邊界內的建設,實行「詳細規劃+規劃許可」的管制方式。由此可見,控制性詳細規劃的管制功能在國家「多規合一」改革之後得到了進一步確認與加強。於此同時,對政府部門而言,如何改進控制性詳細規劃的編制與調整方式,以適應土地市場化配置的靈活要求;對產權人而言,如何在不動產轉讓與租賃涉及土地再開發再利用時充分保障自己權益;對市場投資者而言,如何在充分發掘不動產價值的同時確保項目合規,都是目前城市更新過程中亟需研究的問題。

二、控制性詳細規劃的法規政策體系演變

首先,長期以來我國不動產相關的法規政策體系尚不健全,行政機關編制、修改規劃程序的法定性不足導致控制性詳細規劃的管制功能可能實際被架空。1984年國務院發佈《城市規劃條例》,首次對詳細規劃的編制與管制予以明確:城市規劃主管部門應當根據批准的城市總體規劃組織編制詳細規劃並由該城市人民政府審批。對城市規劃區內的土地進行建設必須經過主管部門的批准,符合詳細規劃要求獲得建設許可證後方可施工。1990年,條例的主要內容上升到國家法律層面,《城市規劃法》的出臺明確了詳細規劃的編制與審批,並創設了「一書兩證」制度。相較於美國的區劃條例,我國的城市規劃法更強調政府對市場的單方監管,強調市場主體違反規劃的法律責任。該法第三十四條規定,任何單位和個人必須服從城市人民政府根據城市規劃作出的調整用地決定。但是對於政府調整用地規劃的程序、給權利人造成的損失應否補償,都沒有作出規定。過大的行政自由空間導致了控制性詳細規劃朝令夕改的問題頻發,為了支撐城市的GDP增長,大量的為建設項目調規修規的開綠燈行為嚴重削弱了控制性詳細規劃的法定性。

其次,對政府編制和調整控制性詳細規劃行為的監督和限制在千禧年之後逐步得到加強。2002年,國務院下發《關於加強城鄉規劃監督管理的通知》,將「聽證」規定為規劃審批及詳細規劃的強制性內容調整的必要前置程序。建設部貫徹中央要求加強行政監督檢查、預防腐敗的核心要求,於2005年發佈《關於建立派駐城鄉規劃督察員制度的指導意見》,要求上級政府向下一級政府派出城鄉規劃督察員,對城鄉規劃的編制、審批、實施管理工作進行事前和事中的監督。2007年《物權法》明確將建設用地使用權作為用益物權,納入國家法律層面予以保護,公權力在涉及私權利的干預時必須更加謹慎。2008年,《城鄉規劃法》出臺,明確規定經依法批准的城鄉規劃未經法定程序不得修改,同時加入了對人民政府有關部門、城鄉規劃編制單位以及責任人員未按法定程序編制、審批、修改城鄉規劃的法律責任。以此為依據,各省紛紛出臺城鄉規劃條例,相應落實國家法律的改革要求。2010年,建設部發布《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》,對控規編制的內容、程序作出詳細規定。這些規定作為修正條文的部分主要內容,在2015年寫入《城鄉規劃法》,並繼續在2019年得到確認。至此,控制性詳細規劃的編制、審批、修改、管制以及相應的法律責任,都在國家法律層面得以明確。但是由於實踐中土地及建設工程的項目主體多樣、產權問題複雜、牽涉利益廣泛,再加上住建、國土、發改委等各部門均可制定相應的規劃但職責劃分不清,控規落實的過程中仍存在很多不規範問題。

最後,隨著城鄉建設速度的放緩,以土地出讓與地產開發為主題的空間增量發展時代已經向當前以土地轉讓與地產再開發為主題的空間存量更新時代轉變,《城鄉規劃法》立法的社會環境發生了明顯變化。隨著國土空間規劃體系的建立,整個空間規劃的制度體系正在重構,目前仍然沿用城鄉規劃法及實施條例中區分控制性詳細規劃與修建性詳細規劃的相關規定已逐漸不匹配當下的發展需求。二十大報告23次提到「法治」[注2],依法行政已然成為城市更新所應遵循的基本原則。與城市更新實踐項目密切相關的控制性詳細規劃如何編制、修改、管制,相關法律法規及政策體系的完善是我國法治化建設的重要課題。

三、控制性詳細規劃調整引起的法律糾紛類型分析

實踐中,由於編制和修改控制性詳細規劃可能影響土地權利人對土地的開發和利用,甚至是減損權利人已經依法取得的土地利用權和開發權,權利人在無法通過行政複議保障自身權利的情況下,只能通過行政訴訟的方式對地方政府編制和修改控制性詳細規劃的行為尋求司法救濟。近年來,圍繞控制性詳細規劃編制與調整的訴訟案件,從權利人起訴的事由來看,主要分為以下三類。

第一類是控制性規劃調整導致權利人自身地塊的用地性質發生變化,開發權受到限制或是商業價值明顯降低,從而提起訴訟請求確認控規調整違法或要求相應補償。在古耀南訴中山市政府、南朗鎮政府規劃審批行政糾紛案中,原告已經取得集體土地使用權證載明土地用途為住宅的土地,由於控制性規劃將地塊用途調整為防護綠地,導致其無法報建,因此向法院起訴請求確認政府批准該控規的行為違法並要求撤銷[注3]。類似的訴請常見於用地性質調整導致項目無法報建[注4]、由綜合商用地類向公共輔助地類調整[注5]、規劃指標調整[注6]的情形。

第二類是控制性詳細規劃調整導致地塊的開發利用價值顯著提高,由於歷史原因尚未取得不動產權證的權利人在面臨土地回收時起訴要求撤銷控規調整或要求補償。在F實業公司等訴惠州市自然資源局城鄉建設行政管理案中,F實業公司等十家公司分別與政府部門簽訂了土地轉讓協議並進行土地開發,但未辦理土地使用權證。後因控制性規劃將原本的工業用地類型進行了調整,政府發出解約通知欲收回土地重新出讓,對當事人造成損失,因而各公司起訴請求確認控規調整違法[注7]

第三類是相鄰權人因為周邊地塊控制性詳細規劃調整,認為自身原有權益受到不利影響而提起訴訟。在鄭某等21人訴樂清市人民政府規劃行政批准案中,小區業主認為相鄰地塊的控規修改導致容積率、建築限高等大大提高,嚴重影響小區採光、通風、日照甚至房屋安全等,提起訴訟要求撤銷控規調整批覆[注8]。類似的案件也出現在四川省[注9]、河南省[注10]、浙江省[注11],土地退二進三改革中相關控制性指標調增,周邊用地的通風、採光受到影響,權利人針對控規調整的程序合法性提起訴訟。

另外,亦有自然人因向政府申請編制或調整控制性詳細規劃未得到答覆,而向法院起訴行政機關行政不作為。但法院認為,我國《城鄉規劃法》第四十八條規定的修改控制性詳細規劃,是建立在行政機關根據需要對規劃宏觀調整的基礎上,而不是針對特定主體的要求予以更改。政府沒有按照個人要求,修改控制性詳細規劃的職權和義務,故因此認為政府不履行法定職責而提起的訴訟,不屬於行政訴訟受案範圍[注12]

總體來說,與控制性詳細規劃調整相關的法律糾紛,主要是權利人在控規修改後,認為自己既得的合法權益受到侵害而尋求司法救濟。常見為自然人或者企業作為原告起訴,對政府修改控規的程序合法性提出異議,例如未聽證、未徵求利害關係人意見、未按要求公示等,進而訴請確認政府的行政行為無效或部分無效並請求撤銷相關的規劃調整批覆行為或批覆檔案。或是就政府頒發規劃許可證的行政許可行為起訴,要求附帶審查作為行政許可行為依據的控制性詳細規劃修改檔案和審批檔案。

四、各級法院對控制性詳細規劃調整的審查方式與限度

從法理上講,法院對行政機關編制與調整控制性詳細規劃的行政行為及所形成的檔案進行審查,實為司法權對行政權的介入,審查的方式與限度反映了司法權與行政權的界限劃定問題。與僅設定特定行政管理相對人權利義務的傳統行政行為不同,詳細規劃涉及局部地區建設用地中可大批量開發地塊的總體空間安排且具有高度政策性和公眾參與性,司法機關對詳細規劃行為受理和合法性審查採取相對審慎的態度。本文通過北大法寶網司法案例資料庫篩選整理相關案件(檢索時間截至2022年10月25日),以全文「詳細規劃、編制」、全文同句「請求撤銷、批覆」為關鍵詞,案由選定行政規劃進行檢索,共檢索到60份文書,剔除同案、普通共同訴訟的相關文書,整理得到17份相關案件。再加入通過文獻閱讀、網路搜尋查找到的相關案例,共計整理相關案件27份。通過案件的閱讀與整理,從控規調整行為的可訴性、審查內容、判決結果討論各級法院對控制性詳細規劃的審查方式與限度問題。

(一) 控制性詳細規劃的可訴性問題

就可訴性而言,行政審判中對控規的審查可歸納概括為直接審查和附帶審查兩種模式,即直接審查控規行為的合法性和以對規劃許可的審查為前提附隨對控規進行合法性評價[注13]。大多數情況下,法院認為控規的編制與調整屬於政府的內部行政行為,適用對象為不特定多數人,不會對特定對象的權利義務產生直接的實際影響,因而不具有可訴性。最高人民法院認為,只有在詳細規劃已經直接限制當事人權利且無需通過「一書兩證」行為即能得出明確限制結論的情況下,才宜考慮承認修建性詳細規劃中有關特定地塊規劃限制內容的可訴性[注14]。在譚某雲等訴中山市政府、市規劃局行政批覆違法案中,廣東省高院認為案涉控制性詳細規劃的實施導致用地性質變更,原不動產權利人無法繼續報建,等同於將原有土地使用權行政許可的內容予以變更,發生瞭如同具體行政行為一樣的法律效力和影響,已具有個別性和法效性的影響[注15]。但在T公司訴中山市人民政府規劃行政批准糾紛案中,一審法院認為案涉詳細規劃涉及範圍及針對的對象均是特定的,屬於具體行政行為。二審卻否定了一審法院的觀點,認為屬於政府內部行政行為[注16]

關於申請附帶性審查,目前最高人民法院明確予以否定,認為控規和控規批覆並不等同於行政規範性檔案[注17]。在郭某容訴南京市規劃局、江蘇省住建廳城市規劃管理行政許可及行政複議糾紛案以及王二雄等64人訴桐鄉市住建局、濮院鎮人民政府建設用地規劃許可案中,法院都未支持對案涉控制性詳細規劃進行附帶性審查[注18]。但學界提出,當控制性詳細規劃需要在總體規劃下通盤檢討或者需要根據總體規劃的變更而變更,且遵循了一定的法定程序時,其應被視為一種「法規命令」或者是一種「行政立法」。此時應賦予相對人向上級行政機關或者法院提起規範審查的權利,以救濟其權利[注19]。總的來說,法院目前僅支持對控規編制及審批進行直接審查,且態度是十分謹慎的,當事人就控規編制及修改提起行政訴訟需要對控規指向的對象特定、影響具體承擔較重的證明責任。

(二) 對控制性詳細規劃行為進行司法審查的主要內容

從審查內容看來,法院主要從編制及審批控規的主體、程序、內容三個方面進行審查,即主體是否享有法定職權、程序是否符合法定要求、內容是否符合上位規劃。

1. 從主體審查來看,依據《城鄉規劃法》第十九條的規定,城市人民政府城鄉規劃主管部門負責控制性詳細規劃的編制,由本級人民政府批准。根據越權無效原則,沒有或超越法定職權的行政機關進行的控規行為自始無效,不能得到法院認可。在葉某建等訴杭州市規劃局行政許可案中,杭州市中級人民法院認為「作為被訴建設工程規劃許可基礎的杭州市規劃局控制性詳細規劃局部調整批覆單(杭規調(2010)6號)存在超越職權的情形」,對該規劃調整不予認可[注20]

2. 從程序合法性審查來看,法院一般會根據《城鄉規劃法》第二十六條、四十八條、《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》(以下簡稱《控規》)第十七條以及各省城鄉規劃條例的相關內容,審查控規編制及調整是否遵循了利害關係人意見徵詢、專家論證、聽證、公示等要求。根據程序正當原則,編制和審批控規的過程中應保障利害關係人的陳述、申辯權。故法院進行實體審理的規劃調整案件中,都對控規調整的程序問題進行了詳細的調查。如古某南訴中山市政府、南朗鎮政府規劃審批行政糾紛案中,法院認為「涉案《控規》內容合法,但對於明確的有直接利害關係的相關當事人未履行充分告知義務,有違行政機關在作出不利於相對人的行政行為前應當告知並聽取其陳述、申辯基本程序要求」,據此認定被訴行政行為構成程序違法[注21]

3. 從內容的合法性審查來看,主要審查標準為是否違反上位規劃。控規編制與調整具有較強的專業性,且實際發揮著社會形成的機能,法院對於控規的審查往往保持一定的謙抑性。在司法審查過程中法院一般要確保規劃權享有不被司法權干涉的自由空間,尊重規劃部門的專業判斷,不能肆意侵入規劃領域[注22]。對於控規的地塊劃分、功能劃定、指標擬定等專業內容,法院不能也無力進行審查。因此,在實踐中,控規編制與調整是否符合較高位階的城市規劃內容的要求就成為了實體審理的主要途徑。在T公司訴中山市人民政府規劃行政批准糾紛案一審裁判以及古某南訴中山市政府、南朗鎮政府規劃審批行政糾紛案[注23]中,法院認為無證據證明案涉《控規》與相關總體規劃不符,認定《控規》內容合法[注24]

(三) 修改控制性詳細規劃違法時的裁判與救濟

根據對27份控規類案件判決結果進行分析,本文得到了表1的統計結果。根據該表可見,在法院進行實體審理的案件中,如認定控規內容或程序違法,多采用確認違法判決,極少採用撤銷判決。控制性詳細規劃具有相當的公共性,如撤銷可能會破壞基於控規實施所衍生的社會秩序,損害不特定社會主體的信賴利益及社會公共利益。因此法院即使認定控規調整或批覆行為違法,也不會輕易採用撤銷判決。對於違法控規對當事人造成的損失,採取置換土地等補救措施,或者按照涉案土地價值給予財產損失補償。目前,僅有少量案件,判決對控規進行部分撤銷。在H公司訴平頂山市規劃局城市規劃管理案中,法院認定控規方案修改違反法定程序、認定事實不清、證據不足,依法撤銷部分規劃方案[注25]。在K裝飾公司與湛江開發區住建局城建行政規劃案中,法院確認案涉規劃違法,且認為「根據現有證據,不能證明該規劃調整直接關係到技術開發區整體規劃,也不能證明撤銷該規劃調整會給國家利益和社會公共利益造成重大損害」,判決撤銷案涉規劃中對原告持有土地使用證範圍內的土地變更規劃的部分行政行為[注26]

由此可知,法院對行政機關編制、調整、批覆控制性詳細規劃的行政行為的審查保持了相當的謙抑性,為行政機關的專業工作留出了較大的自由裁量空間。對於政府來說,進行修規調規工作時,在進行專業判斷的基礎上,需要特別注意程序正當的要求,對於專家論證、利害關係人意見徵詢、聽證、公示等事項,必須規範進行並留存記錄,以降低控規被確認違法或部分撤銷的法律風險。對於權利人來說,正確取得土地使用權證、規劃許可證等權證,關注政府發佈的公開資訊,並在認為自身權利受到侵害時積極通過行政複議、行政訴訟的方式主張權利,都能儘可能的減少因為規劃調整所受的損失,爭取賠償。但值得注意的是,目前控規調整中,權利人通過司法渠道獲得救濟仍然受到相當嚴格的限制。如何在城市更新項目中進一步暢通救濟渠道,在不至於訴累的情形下,儘可能保障權利人的利益,仍需進一步探討。

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五、針對存量用地再開發的控規調整與政策完善建議

控制性詳細規劃自批覆實施開始,就天然帶有不完善的基因,這是源於其制定本身就是基於對未來的預測,具有一定的不確定性;且編制方法本身存在缺陷,故對控規進行合法、合理調整成為土地開發建設過程中不能迴避的話題。控制性詳細規劃的變更,一方面會影響到既定作成之規劃的穩定性,另一方面又可能造成對相對人財產權的影響。城市更新時代,大量的存量用地再開發再利用將涉及到比以往更多的控規調整,如何通過妥善的方法和程序規制控規的修改,平衡公權力與私權利的發展需求,是城市更新時代的重要話題。本文提出如下建議供進一步探討:

一是針對控規的修改,進一步暢通利害關係人的司法救濟渠道。目前,權利人就控規編制、修改事宜提起的訴訟,多因相關政府行為被法院認定為抽象行政行為而被駁回,提起附帶性審查的案件又因認為控規並非規範性檔案而不予審查,實際上喪失了司法救濟的可能。有學者認為,當控制性詳細規劃需要在總體規劃下通盤檢討,或者控制性詳細規劃需要根據總體規劃的變更而變更,且遵循了一定的法定程序,應被視為一種「法規命令」或者是一種「行政立法」,應該允許相對人向上級行政機關或者法院提起規範審查,以救濟其權利[注27]。控制性詳細規劃作為我國空間規劃中唯一與規劃許可證頒發直接相關的規劃類型,與公民的財產權、土地開發權關係密切。將控規的合法性納入司法審查的範圍,一方面能夠加強對利害關係人權利的保障,一方面能夠敦促行政機關在進行制定與修改規劃的行政行為時更加謹慎。進一步,如果能將控制性詳細規劃審查的內容在《行政訴訟法》中進行明確,將使得相關的司法審查活動依據更明確,同時推動規劃行業規範化發展。

二是根據城市更新項目需求,引入利害關係人自行申請變更控規的程序和機制。目前,我國法律僅規定了控制性詳細規劃的編制機關可以提出修改控制性詳細規劃,並不認可個人對控規修改的要求。隨著存量空間更新的需求漸盛,建議放開利害關係人向規劃行政主管部門申請調整控規的取到,讓控規在發揮空間管制功能的同時更好地契合市場需求。圖1是美國紐約個人申請修改詳細規劃的流程,可供有益參考:首先,申請修改的公民需要先與區政府辦公室的城市規劃部(DPC)預約初步會談,說明基本的地塊資訊和開發意圖,責任規劃師會以此進行判斷,對下一步申請所需的材料進行詳細說明指導。接著,申請人將在城市規劃部門進行預審陳述,具體說明地塊現狀和開發意圖。然後,提交申請草案由城市規劃部門預審,經過初步評審後,再次提交最終申請方案終審。通過城市規劃部門終審的申請方案在詳細規劃修訂的程序中即通過了專業性的審查,接下來將需要接受公眾審查。

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圖1 紐約市個人申請修改詳細規劃的流程

圖1 紐約市個人申請修改詳細規劃的流程[注28]

三是制定控制性規劃的過程中,為權利人和市場留出主動參與和反饋的空間。政策與法律產生的共同基點源於實踐,城市更新時代的空間規劃與管制所面臨的大量歷史遺留問題和新需求,更需要通過實踐中的反饋來不斷調整與完善。例如西安在2021年有19個城市更新地塊具有土地功能混合使用的現實需求[注29],但是按我國現行不動產登記的相關規定,權屬登記書的土地用途應按《土地利用現狀分類》進行登記,其中並沒有混合用地類的規定,而登記地類與現狀不符將使權屬登記和後續交易、拆遷補償等面臨重大法律風險。如果允許利害關係人主動申請控規調整,市場的需求將會更直接的傳達給政府部門,推動相關政策的出臺。在對存量用地再開發實施有效監管的同時,進一步落實「放管服」改革的要求,提高控規編制的靈活性、科學性,促進土地市場最佳化配置。建議一方面通過政策的修訂與完善,放開權利人與市場主動參與控制性詳細規劃編制與修改的渠道,提高控規編制與調整的靈活性與適應性;一方面通過強化司法保障,在為行政機關專業工作留出自由裁量空間的同時,進一步保障利害關係人通過司法渠道獲得救濟的可能性。

依法完善控制性詳細規劃的調整程序,保障利害關係人在法益受到侵害時的救濟渠道,是國土空間規劃改革的必然要求。根據國家「放管服」改革要求、存量用地盤活的現實需要,土地二級市場制度建設已經開啟[注30],國土空間規劃體系正在建構。本文通過重點討論控制性詳細規劃編制與調整的現狀問題及涉訴情況,期待為控規改革中的法治建設與政策改進提供參考。

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註釋及參考文獻:

[1] 參見雷愛先、王恆:《城市更新中存量土地開發利用的若干問題思考》,載《中國土地》2021年第12期,第40-43頁。

[2] 詳見2022年10月16日第十九屆中央委員會作出的報告《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮鬥》。

[3] 參見廣東省高級人民法院(2017)粵行終297號行政判決書。

[4] 參見廣東省高級人民法院(2017)粵行終1544號行政判決書。

[5] 參見廣東省湛江市中級人民法院(2018)粵08行初230號行政判決書。

[6] 參見江蘇省泰州市中級人民法院(2020)蘇12行終141號行政裁定書。

[7] 參見廣東省惠州市中級人民法院(2019)粵13行終234號行政判決書。

[8] 參見浙江省高級人民法院(2019)浙行終81號行政裁定書。

[9] 參見四川省廣元市中級人民法院(2019)川08行終71號行政裁定書。

[10] 參見河南省周口市中級人民法院(2019)豫16行初184號行政裁定書。

[11] 參見浙江省嘉興市中級人民法院(2018)浙04行終352號行政裁定書。

[12] 參見江蘇省南通市中級人民法院(2019)蘇06行終191號行政裁定書。

[13] 參見聶帥鈞:《論控制性詳細規劃司法審查的模式與標準——以43份裁判文書作為分析樣本》載《行政法學研究》2022年第3期,53-67頁。

[14]參見最高人民法院(2019)最高法行申10407號行政裁定書。

[15]參見廣東省高級人民法院(2017)粵行終1544號行政判決書。

[16]參見廣東省高級人民法院(2017)粵行終298號行政裁定書。

[17]參見最高人民法院(2017)最高法行申4731號行政裁定書。

[18]參見江蘇省南京市中級人民法院(2018)蘇01行終1034號行政判決書、浙江省桐鄉市人民法院(2018)浙04行終352號行政裁定書。

[19]參見塗雲新、秦前紅:《城鄉規劃中的規劃變更與權利救濟通道——以控制性詳細規劃為重點的考察》,載《行政法學研究》2014年第2期,第85-90+97頁。

[20] 參見浙江省杭州市中級人民法院(2012)浙杭行終字第225號行政判決書。

[21] 參見廣東省高級人民法院(2017)粵行終297號行政判決書。

[22] 參見聶帥鈞:《論控制性詳細規劃的可訴性及其司法審查進路——基於相關裁判文書的實證分析》,載《甘肅政法學院學報》2020年第4期,第101-114頁。

[23] 參見廣東省高級人民法院(2017)粵行終297號行政判決書。

[24] 參見廣東省高級人民法院(2017)粵行終298號行政裁定書。

[25] 參見平頂山市湛河區人民法院(2017)豫0411行初4號行政判決書。

[26] 參見廣東省湛江市中級人民法院(2018)粵08行初230號行政判決書。

[27] 參見塗雲新、秦前紅:《城鄉規劃中的規劃變更與權利救濟通道——以控制性詳細規劃為重點的考察》,載《.行政法學研究》2014年第2期,第85-90+97頁。

[28] 根據紐約城市規劃官網內容頁整理歸納,詳見:https://www1.nyc.gov/site/planning/applicants/applicant-portal/application-process.page。

[29] 參見江浩波、唐浩文、蔡靚:《我國城市土地混合使用管控體系比較研究》,載《規劃師》2022年第7期38卷,第87-93頁。

[30] 參見自然資源部自然資源開發利用司:《土地二級市場改革與探索》,中國大地出版社2020年版。

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潘 駿 國浩南京合夥人

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潘駿

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