國浩視點 |《醫療器械生產監督管理辦法》要點解讀

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醫療器械經營合規要點總結
《醫療器械監督管理條例》要點解讀
《醫療器械註冊與備案管理辦法》要點解讀
《醫療器械臨床試驗質量管理規範（GCP）》要點解讀

目錄

一、全面推行醫療器械註冊（備案）人制度

二、簡化有關申報資料和程序要求

三、完善醫療器械生產監管手段

四、加強風險控制及加大對違法行為的處罰力度

作為《醫療器械監督管理條例（2021修訂）》（以下簡稱《條例》）的配套規定，為銜接2021年修訂的《醫療器械註冊與備案管理辦法》《體外診斷試劑註冊與備案管理辦法》，2022年3月10日，國家藥品監督管理局（以下簡稱「國家藥監局」）正式公佈了《醫療器械生產監督管理辦法》，並於2022年5月1日起施行（以下簡稱「新《生產辦法》」）。

新《註冊辦法》施行後，原國家食品藥品監督管理總局於2017年11月14日公佈的《醫療器械生產監督管理辦法》（「原《生產辦法》」）同時廢止。與原《生產辦法》相比，新《生產辦法》貫徹落實《條例》對醫療器械生產監管的最新要求，全面推行醫療器械註冊（備案）人制度，嚴格落實企業主體責任；貫徹「放管服」改革精神，簡化有關申報資料和程序要求；豐富完善監管手段，提高可操作性，解決監管實際難題；落實「四個最嚴」要求，加強風險管理，加大對違法行為的處罰力度。

新《註冊辦法》共分為五章，分別對全面推行MAH制度、生產許可與備案管理、生產質量管理等進行了規範：

全面推行醫療器械註冊（備案）人制度

醫療器械註冊（備案）人（Marketing Authorization Holder，「MAH」）制度自2017年12月在上海開始試點，經過2018年5月和2019年8月兩次擴展試點範圍，醫療器械MAH制度最終於2020年7月在全國範圍內全面推廣。2021年3月，國家藥監局正式發佈了最新修訂的《條例》，在部門規章層面確立了醫療器械MAH制度。

在醫療器械MAH制度全面推行之前，我國對醫療器械實行生產與註冊捆綁模式（以下簡稱「捆綁模式」），即將醫療器械註冊申請與生產捆綁，只有醫療器械生產企業才能申請註冊醫療器械、成為醫療器械註冊人。但這一捆綁模式存在以下弊端：

1. 不利於鼓勵醫療企業研發機構創新研發，由於在捆綁模式下，不具備生產能力的醫療器械研發機構無法申請註冊醫療器械，相關智慧財產權只能通過技術轉讓形式以低價轉讓給醫療器械生產企業，從而抑制了醫療器械研發機構的研發熱情；

2. 不利於醫療器械生產企業釋放產能、導致低水平重複建設，由於在捆綁模式下，醫療器械研發機構與生產企業必須是同一主體，則醫療器械申請註冊首先要自建生產線，從而導致大量低水平的重複建設，造成生產產能閒置；

3. 不利於釐清醫療器械研製、生產、經營、使用全過程中各責任主體的權利義務，由於在捆綁模式下，沒有一個責任主體能夠貫穿醫療器械全生命週期中的各個環節，導致各責任主體的權利義務不明確，從而使相關監管部門無法對各責任主體進行有效監管。

醫療器械MAH制度有效解決了捆綁模式的上述弊端。醫療器械MAH制度將醫療器械生產與註冊解綁，允許醫療器械研發機構自行申請註冊醫療器械、成為醫療器械註冊人，並可以委託符合要求的醫療器械生產企業生產醫療器械，但醫療器械註冊人應當加強醫療器械全生命週期質量管理，對研製、生產、經營、使用全過程中醫療器械的安全性、有效性依法承擔責任。

由此可見，醫療器械MAH制度實現了由專業的人做專業的事，醫療器械研發機構專注研發，醫療器械生產企業專注生產。相應地，新《生產辦法》刪除了「委託生產管理」一章，將有關要求納入質量管理體系統一進行管理，並進一步貴明：

1. 改變醫療器械生產企業需憑自身所持有的註冊證方可申請辦理生產許可的現狀，允許受託生產企業憑註冊人的註冊證辦理生產許可；

2. 取消了委託生產備案和同一產品同一時期只能委託一家企業進行生產的限制。

(一) 醫療器械MAH制度下委託生產雙方的權利義務

在醫療器械MAH制度下，明確了醫療器械註冊人和受託生產企業雙方的責任和義務，由註冊人對醫療器械質量安全負責，負責產品上市放行，並對委託生產的醫療器械質量負責；由受託生產企業對生產行為負責，負責產品生產放行，並接受委託方的監管。具體而言，醫療器械註冊人與受託生產企業的權利義務劃分如下：

(二) 跨區域委託生產的新增規定

新《生產辦法》強化對醫療器械註冊人的監管，明確了醫療器械註冊人跨省委託生產情形下的檢查職責、檢查方式、結果處置、調查取證等監管要求。

隨著新《條例》的施行，醫療器械MAH制度全面實施，醫療器械生產組織形式更加多樣，特別是醫療器械註冊人跨省、自治區、直轄市進行委託生產（以下簡稱「跨區域委託生產」），涉及省級藥監部門的職責分工與協調配合，給監管工作帶來新的挑戰。在新《生產辦法》施行之前，2020年3月，上海市、江蘇省、浙江省、安徽省藥監局聯合印發《長江三角洲區域醫療器械註冊人制度跨區域監管辦法（試行）》，2020年11月，國家市監總局、國家藥監局等部門印發《粵港澳大灣區藥品醫療器械監管創新發展工作方案》，在長三角和粵港澳大灣區進行了跨區域委託生產試點，為跨區域監管合作探索提供了卓有成效的探索。

新《生產辦法》第56條至59條新增關於跨區域委託生產協同監管機制的規定，2022年4月，國家藥監局綜合司進一步公佈了《國家藥監局綜合司關於加強醫療器械跨區域委託生產協同監管工作的意見》，明確了跨區域委託生產下，醫療器械註冊人與受託生產企業所在地藥監部門的協同監管機制。

簡化有關申報資料和程序要求

新增條款明確醫療器械生產根據風險程度實施分類管理，包括生產備案/許可批准及生產監督管理。

同時，新《生產辦法》對醫療器械生產許可及生產備案的流程及時間亦作了明確的要求。首先，明確醫療器械備案人自行生產第I類醫療器械的，可以在辦理產品備案時一併辦理生產備案，第I類醫療器械自提交生產備案申請材料即刻完成備案而無需再經監管部門對材料完整性進行審核；其次，對第Ⅱ、Ⅲ類醫療器械許可內容變更區分應對，生產主要影響因素髮生變更的，需申請生產許可變更且由監管部門重新審核、現場檢查，非主要影響因素變更的則需要向監管部門進行報告或申請變更但無需監管部門重新審核及進行現場檢查。具體而言，新《生產辦法》關於生產許可及生產備案流程的流程規定主要如下：

完善醫療器械生產監管手段

新《生產辦法》加強了對醫療器械生產的監管力度，在醫療器械生產監管制度和方式上也做了進一步的完善及最佳化，包括建立醫療器械報告制度、進一步完善監督檢查方式方法等。

(一) 醫療器械報告制度

新《生產辦法》在「第三章生產質量管理」一章節中對醫療器械的報告制度進行了規定，包括定期的年度報告制度以及偶發性的生產產品品種報告、生產條件變化以及重新生產報告制度，具體要求如下：

(二) 監督檢查方式方法

新《生產辦法》在「第四章監督檢查」章節第四十六條至第六十三條進一步完善了主管藥品監管部門對醫療器械註冊/備案人及醫療器械生產企業的監督檢查方式方法，明確了監督檢查、重點檢查、跟蹤檢查、有因檢查和專項檢查等多種監督檢查形式，並對有因檢查和跟蹤檢查的內容和方式作出具體規定。其中，對醫療器械註冊/備案人分別採取自行生產及委託生產的，新《生產辦法》區分了不同的檢查重點，主要檢查重點區別如下：

加強風險控制及加大對違法行為的處罰力度

新《生產辦法》承繼《條例》，相比於原《生產辦法》而言，加強了風險控制並加大了對醫療器械生產違法行為的處罰力度。

首先，在加強風險控制層面，新《生產辦法》在《條例》第七十二條緊急控制措施的基礎上進行了具化並明確增加了適用情形。具體體現為：

1. 新《生產辦法》第六十四條進一步明確「生產的醫療器械對人體造成傷害或者有證據證明可能危害人體健康的，藥品監督管理部門可以採取暫停生產、進口、經營、使用的緊急控制措施，併發布安全警示資訊」；

2. 新《生產辦法》在第六十三條中規定，「進口醫療器械註冊人、備案人、代理人拒絕、阻礙、拖延、逃避國家藥品監督管理局組織的境外檢查，導致檢查工作無法開展，不能確認質量管理體系有效運行，屬於有證據證明可能危害人體健康的情形」。

其次，在加大對違法行為的處罰層面，新《生產辦法》主要沿襲了《條例》第七章關於法律責任的規定，但同時就醫療器械生產具體環節新增了兩條處罰條款。具體表現為：

1. 新《生產辦法》第七十八條規定，醫療器械生產企業未依照新《生產辦法》第四十二條第二款的規定向藥品監督管理部門報告所生產的產品品種情況及相關資訊的，或連續停產一年以上且無同類產品在產，重新生產時未進行必要的驗證和確認並向所在地藥品監督管理部門報告的，由藥品監督管理部門依職責給予警告，並處1萬元以上5萬元以下罰款；

2. 新《生產辦法》第七十九條規定，未按照新《生產辦法》第十六條的規定辦理醫療器械生產許可證登記事項變更的，或未按照國家實施醫療器械唯一標識的有關要求，組織開展賦碼、資料上傳和維護更新等工作的，由藥品監督管理部門依職責責令限期改正；拒不改正的，處1萬元以上5萬元以下罰款；情節嚴重的，處5萬元以上10萬元以下罰款。

新《生產辦法》相比於原《生產辦法》，沿襲最新《條例》中法律責任的脈絡，對於未經許可經營或超出許可範圍經營、未及時報備備案及許可變化資訊、違反醫療器械生產質量管理規範、違反相關報告管理制度等違法行為重新進行了整合及分類，並根據市場經濟的最新發展情況適當加重了金錢處罰責任，同時加大了對違法單位主要負責人員的金錢處罰及市場禁入處罰，整體加大了對違法行為的處罰力度。

【特別聲明：本篇文章所闡述和說明的觀點僅代表作者本人意見，僅供參考和交流，不代表本所或其律師出具的任何形式之法律意見或建議。】

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